国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员。研究领域为制度变迁、土地制度与发展经济学。刘守英是中共中央政治局第31次土地问题集体学习主讲人之一，享受国务院政府特殊津贴专家，国务院发展研究中心城乡统筹基础重点领域建设负责人。

他曾多次接受国务院农村改革试验区、中央财经领导小组等委托的多项省部级重点研究课题。

■精彩语录

●南海股份固化的核心应该是什么呢？通过股份固化的改革，来改变目前以身份权来分配集体资产的制度安排。

●未来产权改革的方向是，形成原来以成员权为纽带和以资本为纽带共生的、混合的所有制制度安排，兼顾公平和效率。

●如果只是靠吃租和土地分红，会陷入高福利陷阱，很难有光明的前景。

●推进股份固化，对大家来说是一种帕累托改进。现在，就是改革的好时机。

根据人口学的纳瑟姆曲线，当城市化率超过30%的时候，一个国家将进入高速城市化的阶段，直至城市化水平达到70%左右。而中国2011年的城市化率刚刚超过50%，意味着还有20%的城市化空间。

佛山农村同样夹裹在时代的洪流中，面临着城市化的选择。

南海和顺德在改革开放之初都曾有过先锋之举，在农村土地上引入企业，招商引资，“村村点火，户户冒烟”，为南顺经济的发展积累了第一桶金。而这种模式也带来了土地集约利用程度不高，污染严重等问题。

今时今日，不管是城市化，还是村庄治理，都需要佛山农村回答一个问题：到底向何处去？近日，广东省委书记汪洋前往南海顺德两地调研，了解包括农村改革在内的综合改革情况。

南方日报记者特地飞赴北京，采访了国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英。

在多个场合，他都推崇南海曾开展的农村股份制合作，指出这让农村集体土地参与了城市化的进程，并让农民利益共享。

刘守英一直强调，要对以身份权为基础来分配集体资产的制度，做一个了断，他支持南海加强对集体资产管理制度的改革，希望南海能在集体所有制改革上探索出新路。

而针对顺德的“政社分离”改革，他则提出，需要加强对乡村原有治理资源的利用，不要造成多头提供公共服务的局面。

在对佛山农村改革的路径建议中，他强调，在土地开发的过程中，要实现政府和农民利益分享，而不是政府把所有土地控制在手里，造成农民跟政府更严重的对立。

以身份权为纽带的集体经济再走下去会遇到大问题

股权从集体土地所有制演化而来，以前是人人有地种，后来变成了人人有股份，形成了以身份权来分配集体资产的制度安排。这是今天南海农村问题一个重要的起点。

南方日报：南海农村围绕分红发生很多纷争，是否只有股份固化了，才可能有下一步集体经济的改造？

刘守英：要回答这个问题，我们必须回到历史的起点上看问题。股份合作制，实际上是从农村集体土地所有制的框架下演化而来。

集体土地所有制，就是土地所有权归集体，使用权、收益权归成员。在以前，是人人有地种，而随着工业化、城市化的到来，就演变成了人人有股分。

城市化进程需要大量的土地，像南海的城市化工业化，主要就是依靠农村的集体土地而进行的。这个过程，实际上就是将原来分到各户的土地，再组织化的过程。在此过程中，根据是原来成员就有的收益权，就从人人有地种，演化成了人人有股份。

南海的这种股份分红有一个特点：偏向于福利，而不是投资。

南海这种以身份权为纽带的集体经济再走下去，会碰到大问题：如果集体资产按成员权来分红，集体资产会倾向于福利性的分红，而不是想办法再积累，再投资，形成比较大的投资。

集体资产和一个企业的资产，区分在哪里？就是挣来的钱大部分会被分掉作为福利，而不是积累再投资。

企业家就会有承担投资风险的责任，而我们以身份权为主导的集体经济成员是不会愿意去承担这样的风险的，就把钱都分掉了。

所以，“食利者”、“二世祖”都是这么来的。

归根到底，这都是因为集体成员分红是以成员权(即身份权)为基础的，承担风险的积极性很低。

南海股份固化的核心是什么呢？应该是通过股份固化的改革，来改变目前以身份权来分配集体资产的这套制度安排。

股份固化要逐步切断新增资产跟成员权的关系

以成员权为基础的分配制度导致股份会不断调整，因此，应该以某个时点为界，推行股份固化，形成以成员权威纽带和以资本为纽带混合的制度，兼顾效率与公平，逐步切断股份分配跟成员权的关系。

南方日报：那么如何进行股份固化改造？

刘守英：以某个时点为界，在这个时点以前，承认你的身份权，在这个时点以后，不承认身份权对集体资产的天然占有与分配。时点以前的人，仍然按照原来身份权来获取股份，在这个时点以后，新进来的人，就要出资购股，这个部分进行公司化的运作。这项改革影响太大，所以这种切割可以采取一个渐进的办法，可以先从原来的以成员权为基础的分红，推进到老人按成员权来分红，新人按资本来分红。

这样，就改变了原来以成员权为纽带的旧的制度安排，而注入了现代企业以资本为纽带的新的制度安排。

由此，也可以形成原来以成员权为纽带和以资本为纽带共生的、混合的所有制的制度，可以兼顾公平和效率。

南方日报：那么集体经济将来是否要逐渐推向完全以资本为纽带的所有制？

刘守英：实际上，原来以成员权为纽带的人口，会随着时间的推移，逐渐减少，而新加入的人口会越来越庞大，以资本为纽带的股份，会逐渐超过以成员权为纽带的股份，再逐步过渡到现代企业制度。

南方日报：但这可能会有一种情况，就是虽然以成员权为纽带的人口会逐渐减少，但其股份也会被继承。比如，某个村有100股以成员权为纽带的股份，即使人口更迭，但是这100股以成员权为纽带的股份，还是会继承下来。

刘守英：在时点固定之后，新进来的人口会越来越多，以资本为纽带来分配的所有制人数，会逐渐超过成员权为纽带来分配的所有制人数。

南方日报：也就是说，没有办法完全消灭以成员权为纽带的分配制度？

刘守英：没有办法消灭，但时点固定以后，这部分人群不会再扩大。

南海一直在探讨农村股份固化的问题，其现在面临最大的考验，其实就是集体所有制的特征，即生增死减，不断调整分配制度，强调人人有份的制度安排。

现在，就是要切断人口跟成员权的关系，不再强调以成员权为纽带来分配，这实质上是对集体所有制内涵的挑战。也就是说，既要坚持集体所有制，但是又不能按照集体所有制的成员权来分配。

倾向福利分配的股份分红制并非最优制度

倾向分红的制度已经越来越不是最优的制度了，这将导致集体经济不会将更多的资本投入再生产，陷入高福利陷阱。希望南海能在集体所有制的改革上进一步探索，试出一条新路。

南方日报：2003年南海就曾经推行股份固化，但实际上却一直无法完全推行下去。固化后，许多村民都会觉得自己吃亏了。

刘守英：这是因为现行制度安排下，人人有股分，老百姓觉得天经地义。首先，原来老百姓对土地有独立的经营权、承包权，后来是集体把老百姓的土地收上去，依托于其土地实现的经济增长、分红，这都是建立在老百姓原有的成员权基础之上的。

其次，盖厂房等收到的租金，非依托于资本化的收益或者企业家投资所得，而是依托于老百姓的土地。既然是集体土地所得，老百姓会觉得我是集体土地的成员，吃集体土地的地租，也是天经地义的。

所以，你现在不认我的账了，老百姓肯定不干。这就是为什么我们企图改变原来人人有份的制度安排时，会面临着激烈的冲突的原因。

但是，从根本上重新进行制度的安排，光靠南海自己进行的股份制改革是不够的，这涉及到国家法律对集体所有制的重新界定和对集体所有制的改革。

我们在贵州湄潭做了“增人不增地，减人不减地”的改革试验，至今已经坚持了25年。但这里能坚持下来的一个前提是，农民依赖于土地的收入在其总收入中是大大下降的。

与之相比，南海现在已转为股权，比农地承包权带来的货币收入大多了，所以，老百姓更不愿意接受改变以成员权为纽带的分配制度。

希望南海能在集体所有制的改革上进一步探索，试出一条新路。

我们曾经去一些村里调研，村里的老百姓对股份固化还是比较抗拒。

南方日报：你觉得应该怎么去说服村民？

刘守英：要让他们知道，现在的这种倾向福利分红的制度已经越来越不是最优的制度了。最早这个制度出现，可能是最优，现在越来越不是，因为如果都是福利性分红，那么你的集体经济无法去投资，去做让级差地租上涨的项目。

我们可以尝试逐步推进，减低改革的风险和阻力，比如股份固化到户，这可以让集体的矛盾家庭化，减少争议。

南方日报：但是有专家提出，固化到户不太适宜，中国目前没有以户为单位的产权。

刘守英：可能固化到户会比较适合目前南海农村的一些实际情况。前面讲过，农村股份制是在农村集体土地所有制的基础上演化而来，当时集体土地承包也是以户为单位进行的，因此，股份固化以户为单位对应比较合适。

股份固化要集体动员民主决策

动员村民股份固化，需要集体动员，通过民主决策，让所有成员都有机会表达意见，最后达成共识。同时，落实中央关于土地承包权长久不变的精神，这实际上是保护农民产权，让农民吃下定心丸。

南方日报：股份固化后，下一步的改革如何推进？

刘守英：允许新进来的人出资购股。以前时点的人为什么给他天然的分红？因为地本来就是他的，应该给；而新来的人只是因为你有这个身份权，才拥有了分红的权利，但是我们要切断你这种因为身份权而带来的分红，但又不能不给你分红，因为这样会给改革带来很大的阻力，所以，可以允许新来的人出资购股。

然后，以资本为纽带来分配的成员，会渐渐超过以身份权为纽带而分配的成员，将身份权的影响逐渐降低。

南方日报：那这需要很长的时间，可能需要十几年？

刘守英：十几年如果能做成就相当不错了。

南方日报：但您刚才也提到，湄潭经验的一个关键处在于，其农地带来的收入占总收入在不断地下降，所以才能坚持“增人不增地”，但是南海农村的集体经济不一样，它有越做越大的趋势。

刘守英：但如果是福利性的制度，越来越多的人进来吃分红；另外，如果没有任何形态的投资，吃地租，就把集体经济吃死了，股份合作制也就没有生命力了。

推进股份固化，对大家来说是一种帕累托改进。现在，就是改革的好时机。

南方日报：在实际操作的层面上，村民意见一致是否重要？据我了解，南海桂城平东村推行股份固化，是经过了深入做村民的工作，反复征询意见，并进行了表决投票，还要求村民签字的。这种做法可以复制吗？

刘守英：这样做是非常重要的。就是如何进行集体动员，通过民主决策，让所有成员都表达自己的意见，最后达成集体决策。

这也就是集体议事表决的过程，需要一个学习的过程。

南方日报：但南海有些地方搞过股份固化，但因利益纷争，又出现了反复，如何才能尽量减少这种反复？

刘守英：首先，要让村民明白，这种股份固化之后，对大多数的利益来说是增大的。到时会有两个部分，一部分是原来身份权的资产，仍然是以身份权来分红，一部分是出资购股的资产，通过公司化的运作，来增加这部分资产的收益，虽然有风险，但是肯定比光靠吃租和福利性分红的集体经济运作效率和收益率要更高。

其次，要从法律上将其固定下来，可能南海做不了，但看看广东能否通过地方性的立法来形成相关的规章。

还有就是落实中央关于农民土地承包权长久不变的精神。既然股权是从承包权演化而来的，承包权长久不变在南海的具体体现就是人口与股权的固化和不再调整。这实际上是对农民产权的一种保护，让农民吃下定心丸。

引入资本解决股权社区化问题

不设门槛，吸引外来资本进入，对集体经济进行公司化改造。以前集体经济利益分配是身份说了算，以后则是以资本和能力说了算。原来以资本为纽带的公司可以保留，但以资本为纽带的公司会越做做大，逐步超过前者。

南方日报：在你的著作还曾经提到，目前的南海股份制，其股权是有社区化倾向，是封闭的，股权不具流动性、资本性，影响了人口与资本的流动与产业升级，如何解决这个问题？

刘守英：这个还是要回到我刚才提到的，推进以资本为纽带和以身份权为纽带并存的分配制度的改革。

以身份权为纽带的股份，固化之后，只限于在固化的范围内流动，可以转让，可以继承；而以资本为纽带的股份，可以吸引外来的资本进入，不设置任何门槛。通过引入资本，推进农村的“三旧”改造和企业的转型升级，提升产业层次，也改变这个地方的人口结构。这样，这个地方，就走向了工业化、城市化。

南方日报：那这个公司的运作，是按照村民股东代表的意志来运行吗？

刘守英：不是，是以公司股东代表的意志来运行，就是从一开始就是完全公司化的，村里的村民股东也可以购买这个公司的股份，但是最后公司的运作是建立在公司股东的意志而不是村民股东的意志之上。

南方日报：但在这个转型的过程中，还存在一个问题，就是出资购股的那部分组建成资本化的公司。假如发生了很极端的情况，比如我投的股份全部亏掉了，怎么办？

刘守英：那就只能是亏掉了，企业运营必定会有风险。但是你可以通过完善公司治理结构，选择更优的经理人来经营，让这个公司运作得更好，资本化的运作，肯定是比靠吃租的运作效率要高的。

在资本化运作的这部分渐渐长大以后，就可以慢慢把以身份权来运作的集体经济扬弃了。

南方日报：就是我的土地还在，以土地为基础的股份还在，但是在这个村的总的集体经济里面的份额会越来越少？

刘守英：对。原来农民的土地分红不会消失，只是资本为纽带的公司逐渐做大。以身份权为纽带那部分可以继承，但也不会长大，这样，你的纷争会越来越少。因为原来争执的根源在于身份权，可据此天然获得分红，而这个分红要随着人口变化在不断调整，蛋糕就这么大，自然有纷争；而以资本为纽带的公司，我们就是按照公司的规则来运作和分配利益就可以了，有更普适的规则可循，也更加制度化和法制化。

原来是身份说了算，以后是以资本和能力说了算。

要对以前的身份权做一个了断，不能让它再越长越大。

集体经济改革首先需确权

集体经济改革路径下，政府需要对社员权利和农村资产进行确权，以便于将来交易的进行。经联社应进行公司化改革，把成员权为纽带的股份量化变现，然后出自购股组成现代公司；经济社则推行以成员权为纽带和以资本为纽带的股份制并存。

南方日报：那南海集体经济将来的走向应当如何？是继续做大，还是控制规模，还是解散、让农民持股进城？

刘守英：集体经济的走向取决于其自身的生命力，其自身的改革。但是首先要进行股份固化，让以成员权为纽带的股份和以资本为纽带的股份共生，这样既可以保障成员利益，又可以减少集体所有制的负面性，促成集体经济向现代企业的转化。

南方日报：对南海集体经济改革的路径，您有一些什么建议？

刘守英：首先是农民的集体资产应该自己管。这点跟国有资产有很大区别，国有资产出资人是国家，所有权也是国家的，而集体资产的所有权是集体所有。

南方日报：那会否带来集约化程度不够的问题？

刘守英：政府可以通过规划来引导。然后，是政府必须进行确权，首先是时点之前的社员权利要有法律和凭证的确认，以及对农村集体资产凭证的确认，尤其是土地。这样，便于进行交易，便于资产化，便于集体资产的变现。

接下来，是股权的固化。

然后，在经联社和经济社的层面分层次改革。经联社应进行现代企业的公司化改革，把原来以成员权为纽带的那些股份量化，一次性变现，然后各自出资购股，组建现代股份公司。

在经济社层面，推行以成员权为纽带的股份制和以资本为纽带的股份制并存。

南方日报：南海的集体经济接下来可能会面临的问题是什么？

刘守英：南海上一轮是用集体土地搞工业，下一轮是推进城市化进程中集体土地的去向。也就是说，以前南海是通过集体土地流转的办法搞工业，现在是工业化向城市化转型。这就要求集体建设用地能否在不改变土地性质的前提下，参与到城市化进程里去。

这就涉及到广东三旧改造经验，南海一定要利用好三旧改造的政策。农民自住的、产业的和产业升级用地，这些土地即使升级了，也要保留其集体所有性质，不要变成国有。

集体土地变城市用地，一定要进行确权、登记，要保证交易的合法性、安全性。还有一种情况是，集体土地向三产、房地产转化，这种是一定要变成国有的，那么可以保留一部分物业，让农民长期使用。

还有土地带来的收益，比如土地出让金，大头要归集体和农民，要体现农民的主体地位，政府只是做规划。